認(rèn)真踐行全過程人民民主 以立法促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化

□何永智

2024年4月3日，四川省十四屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議高票批準(zhǔn)《廣元市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。這對(duì)我市持續(xù)推進(jìn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供了有力的法治保障，必將為推動(dòng)廣元經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生積極作用。

制定《條例》的重大意義

營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)的重要的軟實(shí)力和核心的競(jìng)爭(zhēng)力。法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。廣元是欠發(fā)達(dá)地區(qū)、革命老區(qū)、盆周山區(qū)，要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，必須將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為新的動(dòng)力空間和發(fā)展引擎。2019年以來，市委、市政府在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面進(jìn)行了改革創(chuàng)新，采取多種措施持續(xù)推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化?！案母锱c法治如鳥之兩翼、車之兩輪”，為認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用”的重要指示要求，2022年4月，市委人大工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)我市打造最優(yōu)營(yíng)商環(huán)境，通過地方立法規(guī)范引領(lǐng)和促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，為我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供重要的法治保障。為彰顯市委、市政府打造一流營(yíng)商環(huán)境的堅(jiān)定決心，激發(fā)市場(chǎng)主體特別是民營(yíng)企業(yè)的活力，根據(jù)市委的決策部署，市人大常委會(huì)立即行動(dòng)，統(tǒng)一各方面認(rèn)識(shí)，克服“《條例》立法不屬于設(shè)區(qū)市立法范圍、難度大”的片面認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，整合力量，做好《條例》的立法準(zhǔn)備工作。

《條例》的主要內(nèi)容及特色

《條例》內(nèi)容有七章，分為總則、市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法治環(huán)境、監(jiān)督保障、法律責(zé)任、附則，共五十條。主要特色有三個(gè)方面：

在《條例》立法過程中始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，鮮明地解決市場(chǎng)主體反映強(qiáng)烈的問題。比如，針對(duì)政府誠(chéng)信問題，提出“不得以行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機(jī)構(gòu)職能調(diào)整、相關(guān)責(zé)任人變更等為由不履行、不完全履行或者遲延履行約定義務(wù)。國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位不得違約拖欠市場(chǎng)主體的貨物、工程、服務(wù)等賬款，大型企業(yè)不得利用優(yōu)勢(shì)地位拖欠中小企業(yè)賬款?！蓖瑫r(shí)，針對(duì)市場(chǎng)主體反映的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)問題、政務(wù)服務(wù)證明事項(xiàng)過多過濫問題和辦事慢問題、工程建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)難推進(jìn)慢問題、監(jiān)管檢查過多過濫問題、法院立案難問題等都在《條例》中作了相應(yīng)的規(guī)范。

《條例》對(duì)我市在開展優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作中好的做法進(jìn)行了固化。我市探索出營(yíng)商環(huán)境“1+5”推進(jìn)機(jī)制，為市場(chǎng)主體和辦事群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的便捷服務(wù)，該機(jī)制被評(píng)為全省年度改革典型案例。聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建“一對(duì)一”專班服務(wù)機(jī)制，固化在《條例》第二十三條第二款，市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)建立產(chǎn)業(yè)專班服務(wù)機(jī)制，對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目謀劃、儲(chǔ)備、招引、簽約、建設(shè)等實(shí)行全生命周期、全產(chǎn)業(yè)鏈條服務(wù)保障。聚焦政企溝通構(gòu)建“面對(duì)面”懇談交流機(jī)制，聚焦政務(wù)服務(wù)構(gòu)建“背靠背”直接評(píng)價(jià)機(jī)制，聚焦政策落實(shí)構(gòu)建“一站式”政策兌現(xiàn)機(jī)制，聚焦助企親商構(gòu)建“全天候”在線服務(wù)機(jī)制，固化在第三十三條。市、縣（區(qū)）人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，建立與市場(chǎng)主體面對(duì)面懇談交流、背靠背直接評(píng)價(jià)等常態(tài)化溝通聯(lián)系機(jī)制，發(fā)揮12345政務(wù)服務(wù)便民熱線作用，傾聽和回應(yīng)市場(chǎng)主體的合理訴求，保障市場(chǎng)主體正常開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。聚焦問題化解，構(gòu)建“專職化”受理舉報(bào)機(jī)制，固化在第四十五條，市、縣（區(qū)）營(yíng)商環(huán)境投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)受理、轉(zhuǎn)辦、督辦、分析市場(chǎng)主體涉及營(yíng)商環(huán)境的投訴舉報(bào)，并將辦理結(jié)果及時(shí)反饋投訴舉報(bào)人。

《條例》融入了劍門蜀道文化、紅色文化等廣元特色傳統(tǒng)文化。2023年7月25日，習(xí)近平總書記在視察廣元翠云廊時(shí)，強(qiáng)調(diào)“要把古樹名木保護(hù)好，把中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承好”，給予廣元?dú)v史文化傳承、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)最直接、最有力的指導(dǎo)，體現(xiàn)了習(xí)近平總書記對(duì)蜀道文化傳承工作的高度重視。因此，《條例》融入傳承弘揚(yáng)劍門蜀道文化、紅色文化等廣元優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，推動(dòng)人文環(huán)境的不斷改善提升和創(chuàng)新發(fā)展，營(yíng)造重商親商和開放包容的社會(huì)氛圍（第七條第二款）。

《條例》立法的實(shí)踐與思考

《條例》的立法實(shí)踐充分體現(xiàn)了全過程人民民主。2023年2月，市人大常委會(huì)成立了《條例（草案）》立法領(lǐng)導(dǎo)小組，印發(fā)了工作方案，召開了立法工作會(huì)。市人民政府成立了《條例（草案）》起草小組。立法領(lǐng)導(dǎo)小組分赴山東煙臺(tái)、淄博，浙江杭州，江蘇蘇州學(xué)習(xí)考察，深入本市四縣三區(qū)，廣泛聽取市級(jí)各部門、縣區(qū)人民政府、人大代表、政協(xié)委員的意見建議。《條例（草案）》（征求意見稿）形成后，通過市人民政府、市司法局官網(wǎng)以及廣元新聞網(wǎng)等媒體，向社會(huì)公開征求意見建議。2023年5月至7月，先后召開專題會(huì)、立法專家論證會(huì)、立法聽證會(huì)等20余次會(huì)議討論修改《條例（草案）》。2023年8月15日，《條例（草案）》經(jīng)八屆市政府第49次常務(wù)會(huì)議討論通過提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議。2023年8月31日、11月24日，2024年3月7日，市八屆人大常委會(huì)先后三次對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行了審議。在此過程中，市人大法制委、常委會(huì)法工委召開有關(guān)部門、立法咨詢專家、市場(chǎng)主體代表、社會(huì)各界人士的座談會(huì)10多場(chǎng)次，征求意見240余條，采納80余條，對(duì)《條例》進(jìn)行了反復(fù)研究、逐條修改。可以說，《條例》的形成就是一次認(rèn)真踐行全過程人民民主的過程。

《條例》的立法實(shí)踐充分體現(xiàn)了黨對(duì)立法工作的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。市人大常委會(huì)本屆立法規(guī)劃是沒有《條例》這個(gè)內(nèi)容的。市委根據(jù)我市發(fā)展實(shí)際，著眼建設(shè)川陜甘結(jié)合部現(xiàn)代化中心城市宏偉目標(biāo)，建議在2023年增加《條例》這個(gè)立法項(xiàng)目。市人大常委會(huì)堅(jiān)決響應(yīng)市委的號(hào)召，盡快與省人大常委會(huì)進(jìn)行銜接，并及時(shí)成立《條例》立法起草小組。在立法過程中，凡遇到比較重大的問題，都及時(shí)向市委匯報(bào)，在《條例》草案基本成熟，即將進(jìn)行第三次審議前，專題向市委報(bào)告。市委常委會(huì)高度重視，充分肯定了市人大常委會(huì)所做的大量具體工作，同時(shí)提出了一些修改意見。這表明地方立法只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)中心大局，才有生命力。

《條例》的立法實(shí)踐充分體現(xiàn)了立法工作者的工匠精神。立法是一項(xiàng)政治性、政策性、操作性、技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，尤其是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境立法，嚴(yán)格說來不屬于設(shè)區(qū)市的立法范圍，因此難度較大。市人大法制委、常委會(huì)法工委的同志，一方面認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)、了解政策，一方面深入調(diào)研、知曉市場(chǎng)主體的想法；同時(shí)外出考察學(xué)習(xí)、充分吸納兄弟市的良好做法。在立法過程中，認(rèn)真研究各方面提出的意見，逐條逐字進(jìn)行修改完善。有時(shí)候?yàn)橐粋€(gè)條款，甚至一句表述，討論一個(gè)多小時(shí)。工匠精神在《條例》的形成過程中得到充分彰顯。

《條例》的立法實(shí)踐表明堅(jiān)持有特色、小切口立法是提高地方性法規(guī)質(zhì)量的關(guān)鍵。大多數(shù)設(shè)區(qū)的市享有立法權(quán)的時(shí)間較短，不到10年，立法隊(duì)伍建設(shè)普遍滯后，能力不足是最大短板。如果對(duì)大而全的內(nèi)容進(jìn)行立法，肯定困難較大。只有選擇有地方特色、小切口的內(nèi)容進(jìn)行立法，才可能提高質(zhì)量，在全省甚至全國(guó)有影響。這也是全國(guó)人大常委會(huì)近年來一直倡導(dǎo)的地方立法導(dǎo)向。比如呼和浩特市人大常委會(huì)《呼和浩特市促進(jìn)蒙醫(yī)藥發(fā)展辦法》是全國(guó)地級(jí)市出臺(tái)的為數(shù)不多的關(guān)于少數(shù)民族醫(yī)藥方面的法規(guī)，成為內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)推介的設(shè)區(qū)市小切口立法的經(jīng)典案例。即便是擁有較為豐富立法經(jīng)驗(yàn)的省級(jí)人大常委會(huì)，都非常注重以小切口立法解決實(shí)際問題，如福建省人大常委會(huì)出臺(tái)禁止中小學(xué)幼兒園學(xué)生攜帶手機(jī)進(jìn)入課堂的規(guī)定，短短5條，約300字，受到全國(guó)人大常委會(huì)的表?yè)P(yáng)。

（作者系市人大常委會(huì)委員、市人大法制委主任委員）